Landesmedienanstalten

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Im föderativen System der Bundesrepublik Deutschland sind im Rahmen ihrer sogenannten Kulturhoheit die Bundesländer für die Medienpolitik zuständig. Gemäß Grundgesetz (Art. 30 und 70,1 GG) haben die Länder das Recht auf die Gesetzgebung und die daraus resultierende Verwaltung, soweit Bereiche nicht ausdrücklich dem Bund zugewiesen wurden. Deshalb ist die Kulturhoheit, so entschied das Bundesverfassungsgericht 1957, „Kernstück der Eigenstaatlichkeit der Länder“ (BVerfG, 26.03.1957 – 2 BvG 1/55). Zu dieser Kulturhoheit gehören etwa die Zuständigkeit für Schulen und Hochschulen, für Bildung und Kunst, aber auch für Medienpolitik und Rundfunk. Aus diesem Grund können alle sechzehn Bundesländer in ihren Grenzen jeweils eigene Landespresse- oder Landesrundfunkgesetze erlassen. Geht es um rechtliche Regelungen, die über die Grenzen einzelner Bundesländer hinweg bundesweit gelten müssen, werden von den sechzehn Landesparlamenten Staatsverträge geschlossen. Dazu gehören der Medienstaatsvertrag, der Jugendmedienschutz-Staatsvertrag, der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag, der Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag und der ZDF-Staatsvertrag.

Für die Umsetzung und Kontrolle dieser Mediengesetze sind, soweit es um privatwirtschaftliche → TV– und → Hörfunkprogramme, digitale Medienplattformen sowie die Förderung von Projekten zur Vermittlung von Medienkompetenz geht, die Landesmedienanstalten verantwortlich. Sie wurden ab Mitte der 1980er-Jahre in Westdeutschland und in den 1990er-Jahren in Ostdeutschland gegründet, nachdem das Bundesverfassungsgericht 1986 mit seinem vierten Rundfunkurteil privat-kommerzielle Rundfunkprogramme für verfassungsgemäß erklärt hatte und die Bundesländer begannen, mit Landesrundfunkgesetzen und Staatsverträgen die rechtlichen Grundlagen für privatwirtschaftliche Programmangebote zu schaffen. Die Anwendung dieses rundfunkrechtlichen Rahmens in puncto Zulassung und Kontrolle privatwirtschaftlicher Anbieter ist seitdem die zentrale Aufgabe der Landesmedienanstalten.

Weil Schleswig-Holstein und Hamburg sowie Brandenburg und Berlin jeweils über eine gemeinsame Landesmedienanstalt verfügen, existieren in den sechzehn Bundesländern insgesamt folgende vierzehn Aufsichtsbehörden für privatwirtschaftliche Hörfunk- und Fernsehprogramme sowie Telemedien: Bayerische Landeszentrale für neue Medien (BLM), Bremische Landesmedienanstalt (brema), Hessische Landesanstalt für privaten Rundfunk und neue Medien (LPR Hessen), Landesanstalt für Kommunikation Baden-Württemberg (LFK), Landesanstalt für Medien Nordrhein-Westfalen (LfM), Landesmedienanstalt Saarland (LMS), Medienanstalt Berlin-Brandenburg (mabb), Medienanstalt Hamburg/Schleswig-Holstein (MA HSH), Medienanstalt Mecklenburg-Vorpommern (MMV), Medienanstalt Rheinland-Pfalz (LMK), Medienanstalt Sachsen-Anhalt (MSA), Niedersächsische Landesmedienanstalt (NLM), Sächsische Landesanstalt für privaten Rundfunk und neue Medien (SLM) und Thüringer Landesmedienanstalt (TLM).

Studionand - Eigenes Werk, CC BY-SA 4.0
Studionand – Eigenes Werk, CC BY-SA 4.0

Die Landesmedienanstalten sind keine Landesbehörden, sondern als juristische Personen des öffentlichen Rechts mit dem Recht der Selbstverwaltung staatsfern organisiert und finanziert. Zur Finanzierung stehen ihnen gemäß Paragraf 10 des Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrages 1,8989 Prozent der durch den Rundfunkbeitrag in den jeweiligen Bundesländern erzielten Einnahmen zu. Davon werden zunächst 511.290 Euro an jede der 14 Anstalten als Sockelbetrag gezahlt. Von dem bis Juli 2021 geltenden Rundfunkbeitrag in Höhe von 17,50 Euro pro Monat erhielten die Landesmedienanstalten anteilig 0,33 Euro. Nach der Erhöhung des Rundfunkbeitrags auf monatlich 18,36 Euro liegt der Anteil der Landesmedienanstalten bei 0,35 Euro. Über den Sockelbetrag hinaus stehen den einzelnen Landesmedienanstalten aus dem Gesamtaufkommen jeweils Anteile im Verhältnis des Beitragsaufkommens ihrer jeweiligen Bundesländer zu. Deshalb verfügen Landesmedienanstalten aus bevölkerungsreichen Ländern über mehr Mittel als diejenigen aus Bremen oder dem Saarland. Teile des durch den Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag garantierten Anteils am Rundfunkbeitrag können die Länder auch für die Medienförderung einsetzen (z. B. in Nordrhein-Westfalen zugunsten der Film- und Medienstiftung NRW).

Zentrale Aufgabe der Landesmedienanstalten ist die Zulassung und Kontrolle privatwirtschaftlicher Anbieter von Fernseh- und Hörfunkprogrammen. Wurde die staatlich organisierte Zulassung früher mit der Frequenzknappheit begründet, gilt dies heute angesichts zahlreicher digitaler Verbreitungswege (Satellit, Kabel) nur noch für wenige Bereiche der Übertragungsressourcen, zum Beispiel für UKW-Frequenzen (Hörfunk) oder DVB-T2-Kapazitäten (Fernsehen). Außerdem wird für den Rundfunk-Sektor von einer – im Vergleich zu Printmedien – größeren → Suggestivkraft ausgegangen, die wiederum eine strengere → Regulierung erforderlich mache. Als Suggestivkraft wird das Potenzial eines Mediums bezeichnet, mit der das Denken, Fühlen und Verhalten von Menschen beeinflusst werden kann. Die Zulassung von TV- oder Hörfunkprogrammen erfolgt entsprechend der Vorgaben des Medienstaatsvertrages und der Landesrundfunk- oder Landesmediengesetze. Lizenzen für TV-Satellitenprogramme können bei einer beliebigen Landesmedienanstalt beantragt werden und gelten bei Genehmigung bundesweit (‚Führerscheinprinzip‘). Bewerben sich Hörfunk- und TV-Programmanbieter für Kanäle in Kabelnetzen oder um terrestrische Rundfunklizenzen, gelten in den Bundesländern unterschiedliche Bestimmungen, die von den Landesmedienanstalten angewandt werden müssen. Darüber hinaus gilt es, kontinuierlich zu kontrollieren, ob lizenzierte Programmanbieter die Vorgaben von Landesmediengesetzen, Medienstaatsvertrag oder des Jugendmedienschutzes einhalten (Verhaltensaufsicht).

Zum Aufgabenkanon der Landesmedienanstalten zählen im Rahmen der Verhaltensaufsicht vor allem die Kontrolle und gegebenenfalls Sanktionierung im Bereich medienrechtlicher Werbevorschriften, die ständige Überprüfung lizenzierter Programme auf die Einhaltung der Jugendschutzvorschriften sowie die Verfolgung von Gewaltverherrlichung, Volksverhetzung, Verherrlichung oder Verharmlosung nationalsozialistischer Handlungen oder verfassungsfeindlich verbotener Organisation. Außerdem sollen die Landesmedienanstalten dafür sorgen, dass eine ausreichende Vielzahl und Vielfalt des publizistischen Angebotes gewährleistet bleibt (Strukturaufsicht) und Initiativen unterstützt werden, die das Ziel haben, Medienkompetenz zu fördern. Seit Inkrafttreten des Medienstaatsvertrags (MStV) am 9. November 2020 sind die Landesmedienanstalten im Online-Bereich auch für die Überwachung der sogenannten Medienintermediäre und digitalen Plattformen zuständig. Entsprechend müssen sie prüfen, ob bei in Deutschland operierenden Telemedien mit journalistisch-redaktionell gestalteten Angeboten journalistische Sorgfaltspflichten eingehalten werden.

Je nach Landesgesetzgebung existieren für die Landesmedienanstalten unterschiedliche Organisationsmodelle. In der Regel liegt die Geschäftsführung bei Direktor:in oder Präsident:in. Personen, die diese Leitungsposition innerhaben, benötigen für Beschlüsse über neue Projekte, die Vergabe von Rundfunklizenzen oder Sanktionen die Zustimmung eines unabhängigen, pluralistisch zusammengesetzten Aufsichtsgremiums (‚Medienrat‘ oder ‚Medienkommission‘). Diese Institution ist auch zuständig für Zulassungsrichtlinien bzw. entsprechende Satzungen.

Um sicherzustellen, dass bundesweite privatwirtschaftliche Hörfunk- und Fernsehprogramme sowie digitale Benutzeroberflächen, Medienplattformen und Medienintermediäre einheitlich reguliert werden, arbeiten die Landesmedienanstalten in einer Arbeitsgemeinschaft unter der Dachmarke die medienanstalten – ALM GbR zusammen, die auch eine einheitliche Positionierung in Fragen europäischer Medienpolitik zum Ziel hat. Seit 2010 existiert in Berlin eine gemeinsame Geschäftsstelle, die seit 2013 auch für die Arbeitsbereiche Jugendmedienschutz und Konzentrationskontrolle zuständig ist.

die medienanstalten – ALM GbR
die medienanstalten – ALM GbR

Die Zusammenarbeit erfolgt im Wesentlichen durch die Arbeit gemeinsamer Kommissionen: Die Direktorenkonferenz der Landesmedienanstalten (DLM) setzt sich aus Direktor:innen bzw. Präsident:innen aller 14 Landesmedienanstalten zusammen, vertritt deren gemeinsame Interessen nach außen, gibt Gutachten in Auftrag und diskutiert kontinuierlich die Medien- und Programmentwicklung. Die Kommission für Zulassung und Aufsicht (ZAK) setzt sich ebenfalls aus den Direktor:innen oder Präsident:innen aller Landesmedienanstalten zusammen und klärt Fragen der Zulassung und Kontrolle bundesweiter Veranstalter, der Aufsicht über Onlinemedien, der Plattformregulierung sowie der Entwicklung des Digitalen Rundfunks (§ 105 Abs. 1 MStV). Die Entscheidungen von DLM und ZAK werden von zwei Fachausschüssen mit den Schwerpunktthemen Regulierung sowie Technik/Netze/Konvergenz vorbereitet. Außerdem wählt die DLM aus ihrem Kreis eine(n) Europabeauftragte(n) sowie Beauftragte für Medienkompetenz und Haushaltsangelegenheiten.

Für technologische Fragen ist die Technische Konferenz der Landesmedienanstalten (TKLM) zuständig, der die Technikreferent:innen aller Landesmedienanstalten angehören. Zentrale Koordinierungsstelle für Angelegenheiten des Jugendschutzes in Rundfunk und Internet ist die Kommission für Jugendmedienschutz (KJM). Die Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich (KEK) dokumentiert als Organ der Landesmedienanstalten Zuschauermarktanteile und Beteiligungsverhältnisse im Bereich der TV-Programme, um die Einhaltung der Bestimmungen zur Sicherung der Meinungsvielfalt bundesweit ausgestrahlter TV-Programme prüfen zu können.

Die Vorsitzenden der Beschlussgremien (Medienrat, Medienkommission, Versammlung etc.) der 14 Landesmedienanstalten koordinieren ihre Arbeit mit Hilfe der Gremienvorsitzendenkonferenz (GVK) der Landesmedienanstalten. Gemäß § 105 Abs. 2 MStV trifft die GVK die Auswahlentscheidungen bei den Zuweisungen für drahtlose Übertragungskapazitäten an private Anbieter und bei der inhaltlichen Belegung digitaler Plattformen. Darüber hinaus formuliert die GVK gemeinsame Positionen für medienpolitische Angelegenheiten, die für die Arbeit und Kooperation der Landesmedienanstalten relevant sind, zum Beispiel in den Bereichen Programmentwicklung und -qualität, Folgen der Digitalisierung oder Medienethik.

Mitglieder von DLM und GVK treffen sich mindestens zweimal jährlich zu einer Gesamtkonferenz, um gemeinsam grundlegende Beschlüsse zu Fragen der Programmentwicklung des privatwirtschaftlichen Rundfunks und des dualen Rundfunksystems zu formulieren.

Die Vielzahl der Gremien und die Komplexität der Abstimmungsprozesse sowie die Finanzierung haben in der Vergangenheit auch zu Kritik an den Landesmedienanstalten geführt. Programmbeobachtungen und Analysen sind nur stichpunktartig möglich. 2004 wurde von den Landesmedienanstalten das Bürgerportal programmbeschwerde.de eingerichtet. Mit Hilfe dieser Plattform können Rezipient:innen mögliche Verstöße gegen Recht und Gesetz (Werbung, Jugendschutz etc.) oder medienethisch problematische Inhalte melden und prüfen lassen. Die Entwicklung gemeinsamer Standards oder Richtlinien der Landesmedienanstalten ist angesichts der Vielzahl beteiligter Akteure und unterschiedlicher medienpolitischer Positionen der einzelnen Bundesländer oft langwierig. Außerdem wurde 2017 von der Konferenz der Präsidentinnen und Präsidenten der Rechnungshöfe des Bundes und der Länder kritisiert, dass der Anteil der Landesmedienanstalten am Rundfunkbeitragsaufkommen „zum Teil zu erheblicher struktureller Überfinanzierung der Landesmedienanstalten führe“, wie es im 21. Bericht der Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten nachzulesen ist.

Literatur:

Arbeitsgemeinschaft der Landesmedienanstalten (Hrsg.): Jahrbuch 2021. Berlin [die Medienanstalten] 2022.

Arbeitsgemeinschaft der Landesmedienanstalten (Hrsg.): Vielfaltsbericht 2021 der Medienanstalten. Berlin [die Medienanstalten] 2021.

Donges, Patrick: Die pluralen Gremien der Landesmedienanstalten und der ALM in der Governance-Perspektive. Gutachten im Auftrag der Gremienkonferenz der Landesmedienanstalten (GVK). Berlin [vistas] 2011.

Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten (2018): 21. Bericht. Mainz [KEF] 2018.

Puppis, Manfred: Einführung in die Medienpolitik. 2., überarbeitete Auflage. Wiesbaden [UVK Verlagsgesellschaft] 2010.

Wojahn, Michael: Die Organisationsstrukturen der Hauptorgane der Landesmedienanstalten unter dem Grundsatz der Staatsfreiheit. Konstanz [Dissertation] 2001.

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*1965, Prof. Dr., lehrt seit 2017 im Fachbereich Journalismus und Kommunikation der Hochschule für Medien, Kommunikation und Wirtschaft (HMKW) in Köln, den er seit 2018 gemeinsam mit Prof. Dr. Bettina Lendzian leitet. Nach Studium und Promotion an der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster (Politikwissenschaft, Publizistik, Philosophie) arbeitete er zunächst als freier Journalist für den Westdeutschen Rundfunk (TV, Hörfunk, Online) und für Medienfachzeitschriften sowie als Medienforscher. Zu seinen Lehr- und Forschungsschwerpunkten gehören die Bereiche Medienpolitik, Medienethik, Medienökonomie, lokale Medien, digitaler Wandel sowie Unternehmenskommunikation und Public Relations.